通过构建“隔离墙”防止脱贫户“返贫”
——内蒙古自治区通辽市开鲁县扶贫案例
案例类型：防止脱贫户“返贫”
关键词：巩固脱贫攻坚成果，实施“1 N”带动型产业扶贫、发展壮大嘎查村集体经济、“3 X”发展庭院经济，建相对贫困“隔离墙”
提交机构：中共开鲁县委员会、开鲁县人民政府
内容摘要：开鲁县委、政府在摘掉“区贫县”的帽子之后，针对已经脱贫群众“两不愁、三保障”存在突出短板和明显弱项，随时都有返贫可能的新问题，在顺利实现整体脱贫的前提下，本着脱贫摘帽后不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管的原则，构筑相对贫困“隔离墙”，对因病、因灾和意外事故等造成有致贫、返贫倾向的一般农牧户，实施前端贷款贴息、医疗救助、扶持发展“3 X庭院经济”等措施，变“输血”为“造血”，使有致贫或返贫倾向的一般农牧户人均纯收入始终保持在贫困线以上，阻断致贫或返贫路径。如何建立长效机制，防止贫困群众脱贫后再返贫，是打赢脱贫攻坚战后，扶贫工作必须面对的一个现实问题。开鲁县为有效解决已经实现脱贫的困难群体因遭遇自然灾害、意外事故、重大疾病或其他特殊原因而重新陷入困境甚至返贫的问题，探索建立健全农村低收入群体综合性帮扶机制，构建相对贫困“隔离墙”，确保已经实现脱贫的相对贫困群体远离贫困、不致贫返贫的创新做法和经验，对于其他同类地区有着推广和示范意义。
开鲁县构建相对贫困“隔离墙”的背景
开鲁县位于内蒙古自治区通辽市西部，全县总区域面积4488平方公里，辖12个镇（场）、1个街道办事处、261个行政村（分场）、10个社区居委会，总人口40万，有汉、蒙、回、满等14个民族。开鲁县是《大刀进行曲》作者、革命烈士、著名音乐家麦新工作和战斗过的地方。是自治区级贫困县，革命老区。
开鲁县地处西辽河冲积平原西部，土质肥沃，平畴千里，年平均气温5.9℃，平均降雨量338.3毫米，无霜期148天。是国家高效特色农业示范县、全国农田水利建设先进县、全国粮食生产先进县，中国北方县域最大的红干椒生产集散地，享有“中国红干椒之都”的美誉。
近年来，开鲁县围绕特色主导产业、市场需求产业、金融支持产业开发，因地制宜、发挥优势，推动简单的产业扶贫向高端的全产业链化扶贫转型升级，确定了“三三二”产业联动发展模式，即：依托以玉米种植为代表的金色农业、以红干椒种植为代表的红色农业、以瓜果药蔬种植和牛羊禽猪养殖为代表的绿色农业等“三色产业”基础，培育壮大玉米生物科技、绿色农畜产品加工和新型能源“三大主导产业”，推动商贸物流、红色文化旅游等两大现代服务业提质升级，实现三次产业联动融合发展，构建产业化扶贫大格局，把农民嵌入全产业链稳定增收，确保高标准、高质量脱贫不返贫，实现产业发展、乡村振兴、农民富裕、乡风文明的“多赢”。
项目实施
开鲁县在实施全产业链扶贫，构建相对贫困群体“隔离墙”，建立扶贫长效机制，防止已经脱贫的群体返贫中，坚持聚焦精准，提高脱贫质量；坚持聚焦产业，持续助农增收；坚持聚焦长远，补齐发展短板。巩固了扶贫攻坚成果，防止脱贫的群体再次返贫，意气风发走在共同富裕的大道上。他们的具体措施如下：
（一）坚持聚焦精准，提高脱贫质量。开鲁县坚持以解决贫困群体基本生活难题为目标，严格落实“两不愁三保障”工作要求，健全工作机制、严格工作标准，确保相对困难群众帮扶工作有抓手、见成效。制定印发了《开鲁县有致贫返贫倾向一般农牧户帮扶实施细则(试行)》，建立健全县委领导、县扶贫开发领导小组办公室牵头负责、职能部门配合、社会力量广泛参与的协调机制，推动帮扶举措与基本医疗保险、城乡居民大病保险、大病救助等制度以及县本级出台的教育、健康、就业、产业等扶贫政策有机衔接，确保帮扶工作靶向精准、聚焦精准。在帮扶中坚持因人施策、分类帮扶，对有种养能力发展产业的，政府协调金融机构为其办理小额扶贫贷款；对重大疾病患者，政府给办理大病救助二次核销；对因为意外突发事件、人力不可抗拒的自然灾害导致基本生活暂时出现困难的家庭，政府给予临时救助，形成覆盖全民，高质量的防止返贫的保障网络。
（二）坚持聚焦产业，持续助农增收。开鲁县坚持把推动产业发展作为巩固脱贫成果、提升脱贫质量、助力防致贫返贫的根本之策，实施“1 N”带动型产业扶贫模式，让一个农牧产业化龙头企业或一个特色种养殖专业合作社，带动N户贫困户建立产业联合体、嵌入“三色产业发展链条”，为有致贫、返贫倾向的家庭擎起“保护伞”。依托全县玉米种植面积达140万亩，年产30亿斤，打造全国玉米生物科技产业集群发展基地，发展“金色产业”。先后引进玉王生物、华曙生物、开药集团、华北制药、圣雪大成、精晶药业、玉锋集团等玉米生物科技企业20余家，优先安置有致贫返贫倾向贫困家庭劳动力进企业就业，让他们拥有稳定的工资收入。发挥开鲁县红辣椒种植历史久、规模大、技术成熟、品质优良、市场利好、前景广阔的比较优势，着力延伸红辣椒产业链，做大“红色产业”。依托晶山、蒙椒都、红源祥等15家红辣椒加工企业，带动2000多户贫困户实现稳定脱贫；践行生态文明，大力发展“绿色”产业。依托伊赛肉牛、洪泰基础母牛、牧原生猪等龙头企业，带动1600户贫困户年均增收4500元；依托田园蔬菜、骏腾马业、悠夫肉鸽等新型经营主体，采取合作社、家庭农场、种养大户带动贫困户”的方式，带动贫困户年均增收3000元。
（三）坚持聚焦长远，补齐发展短板。开鲁县将发展集体经济、庭院经济与扶贫开发、绿色生态建设、种养殖业结构调整、种养殖产业化发展相结合，按照因地制宜、分类指导、创新思路、分定制的原则，制定了《开鲁县发展壮大嘎查村集体经济实施意见》《开鲁县产业扶贫巩固提升发展庭院经济“3 X”实施方案》，做到一村一方案、一村一特色、一村一产业、一户一项目。先后投入5400万元扶持54个贫困嘎查村，年均集体经济收入达到9万元以上，现村村集体有产业有收入，庭院经济让脱贫户的房前屋后成为“小银行”。
建设“隔离墙”防止返贫的成效
一是通过创建相对贫困“隔离墙”，提前介入，主动帮扶，使边缘户和不稳定脱贫户远离贫困。因病、因灾和意外事故等造成致贫、返贫倾向的一般农牧户，通过实施前端贷款贴息、医疗救助等措施，及时变“输血”为“造血”，使有致贫或返贫倾向的一般农牧户人均纯收入始终保持在贫困线以上，有效阻断致贫或返贫路径。通过落实相关政策已有效帮扶一般农牧户151户。
二是发展“3 X庭院经济”助力。打好家庭产业扶贫牌。坚持因户施策，因人施法，对有生产经营能力的贫困户，通过发放贴息贷款、免费提供农资等多种措施，引导帮助发展庭院经济、建立“扶贫车间”，发展肉牛、肉羊养殖和红干椒、药材、林果、香瓜种植等特色产业，使每户贫困家庭都有1—2个产业收入支撑。对没有生产经营能力的贫困户，采取托管代养、资产收益等扶贫模式，实现“有劳动能力的有产业，无劳动能力的有分红，户户都有增收项目”。全县发展庭院经济种植、养殖贫困户1895户，户均增收1500元以上。
三是实施“1 N”带动型产业扶贫。全县通过发展玉米、红干椒、肉牛、肉羊、生猪、林果、蔬菜、肉鸽等“十大扶贫产业”，让一个产业带动一批贫困户实现稳定增收。2200户贫困户通过肉牛、生猪产业，实现年均增收4500元；2000户贫困户通过嵌入红干椒产业实现户年均增收5000元；500户贫困户通过嵌入肉鸽等特色产业实现年均增收3000元。
四是通过就业，有效激发贫困户内生动力。设置卫生保洁员、政策宣传员、法制调解员、护林员等村级公益岗位，安置村级公益性岗位1518个，户均增收1500元以上。
五是社会效益。开鲁县构筑相对贫困“隔离墙”，真正体现了脱贫攻坚“干着前三年，想着后三年”的理念，建立起脱贫之后防止返贫的长效机制，有效地防止了脱贫户返贫现象的发生。
真实故事
（一）开鲁县义和塔拉镇六家子村建档立卡贫困户朱玉海实现脱贫后，做了心脏瓣膜手术，医疗费花了10万余元，这让刚刚脱贫朱玉海夫妻俩陷入“返贫”的境地。村“两委”干部和驻村工作队根据朱玉海家的实际情况，帮他家协调养殖贷款3万元，发展起了庭院养殖。养1000多只肉鸡，截至目前，已经卖了800多只，仅养殖这一项，他就能有2万多块钱的收入。靠着自己勤劳的双手和发展庭院养殖，他再也不用担心“返贫”了。
（二）开鲁县东风镇电报局村生产的香瓜以脆、甜、香闻名，远销辽宁、吉林、黑龙江等地。为进一步做强香瓜这一品牌，合理使用扶贫资金，壮大村集体经济，东风镇整合电报局村专项扶贫资金130万元，建设春棚41座、57亩，以每亩每年2500元的价格租赁给瓜农，所得租金以资产收益的形式对贫困户进行扶持。69岁的谭有发因脑血栓致双目失明、瘫痪在床多年，老伴也患有多种慢性病，无劳动能力。但是，他一年可以从集体经济收益中得到1000元分红款中。村“第一书记”刘金龙说，村里每年有14万元租金，收益除以分红形式扶持47户贫困户外，剩余部分将继续投入到扩大春棚香瓜基地上，以此壮大村集体经济，增加村民收入。
（三）王红梅，是开鲁县东风镇敖包村建档立卡贫困户家庭大学生，2919年7月份从集宁师范学院毕业，就业的压力曾让王红梅焦虑不安。2019年8月份，开鲁县里的就业扶贫政策给了王红梅就业机会，她被分到开鲁县中等职业技术学校任教，这份工作不仅让王红梅有了一份稳定的收入，全家也因此摆脱了贫困，不再返贫。
经验与启示
在精准脱贫攻坚战的决胜阶段，因政策变化、能力缺失、灾害意外等因素造成返贫的问题显露出来。一部分贫困人口依靠政策扶持、获得补助补贴而脱贫，在优惠政策调整变化后出现返贫情况；一部分脱贫人口因自身素质技能在短时间内难以迅速提升、身体健康水平下降、市场风险增大等因素的影响而出现返贫情况；一部分脱贫人口因自然灾害而面临返贫；还有一部分脱贫人口存在着因学、病等压力而返贫的情况。对这些问题，要在脱贫攻坚即将取得全面胜利的时候，内蒙古通辽市开鲁县及时启动防返贫机制建设工作，筑牢脱贫攻坚战的防线给我们带来的启示和意义主要体现在如下几个方面。
第一，创新发展特色优势产业，是夯实防止返贫的物质基础。有的贫困地区资源丰富，通过制定切合当地实际的发展战略规划和相关政策措施，发展壮大特色产业，是巩固精准扶贫、精准脱贫成果，防止返贫的“神器”。开鲁县发展“三色产业”，实施“1 N”带动型产业扶贫，大力发展红干椒等“十大扶贫产业”，将农民嵌入产业链，走出了一条边疆贫困地区依托资源优势，发展特色产业实现脱贫，保障不返贫的成功路子。
李子示范园
育肥牛养殖
硕果累累
大型奶牛饲养企业
开鲁新南洋食品公司 王立成 摄
第二，变“输血”为“造血”，构建防返贫长效机制。针对群众脱贫之后存在返贫风险，持续致富增收缺资金，少技术，无门路等难题，开鲁县采取发展壮大集体经、庭院经济等方式，模式，做到一村一方案、一村一特色、一村一产业、一户一项目，激发了贫困群众的内生动力，构建起防止返贫的长效机制。
水稻大田里机械插秧 王立成 摄
第三，坚持多方协同联动，打好防止返贫的“组合拳”。开鲁县大力强化政府责任、多措并举，从产业、就业、生态、教育、医疗、易地搬迁、社会保障等方面综合施策以实现防返贫精准到人，从财政、金融、土地、人才、科技等方面加强支撑保障以实现防返贫精准到底，从低保、医保、大病保险、医疗救助、临时救助、慈善救助、养老保险等方面衔接制度以实现防返贫保底。通过这些措施的综合作用、协同效应，保证贫困地区和贫困人口真脱贫、稳脱贫、不返贫。
第四，自动施策、超前干预、预后防护，构建相防止返贫“隔离墙”。开鲁县在构建“隔离墙”过程中注重建设脱贫成效巩固提升监测机制、防返贫动态管理与预警机制，对脱贫人口实施紧密跟踪和动态监测，发现返贫情况自动施策、超前干预、预后防护，确保防返贫机制处处有效、适时有效、整体有效。尤其他们注重稳定脱贫、逐步致富、乡村振兴的整体推进，以乡村振兴巩固脱贫防返贫的整体效果，确保脱贫防返贫成效经得起历史和实践的检验。
开鲁三星村剪纸脱贫 王立成 摄
东风镇跻身第二批全国特色小镇 王立成 摄
